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山东省人民政府办公厅关于印发山东省标本兼治遏制重特大事故工作指导方案的通知

发布时间:2016-11-27
     鲁政办发〔2016〕32号

  各市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:

  《山东省标本兼治遏制重特大事故工作指导方案》已经省政府同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。

  山东省人民政府办公厅

  2016年7月11日

  (此件公开发布)

  山东省标本兼治遏制重特大事故工作指导方案

  根据《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》(安委办〔2016〕3号)和省委、省政府决策部署,着力解决当前安全生产领域存在的薄弱环节和突出问题,深化安全生产隐患大排查快整治严执法集中行动,强化安全风险管控和隐患排查治理,坚决遏制重特大事故频发势头,制定本指导方案。

  一、指导思想和工作目标

  (一)指导思想。围绕防范重特大事故,强化企业主体责任落实,认真落实《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》(省政府令第303号),坚持预防为主、标本兼治、综合治理,把源头治理挺在安全风险管控前面,把安全风险管控挺在隐患前面,把隐患排查治理挺在事故前面,把构建事故应急救援体系挺在遏制重特大事故的最后一道防线上。坚持源头治理,紧密结合供给侧结构性改革,推动高危行业比重下降、落后产能淘汰退出,减少重大风险点,降低区域性、系统性安全风险;坚持关口前移,超前辨识预判岗位、企业、区域安全风险,通过实施制度、技术、工程、管理等措施,有效防控各类安全风险;坚持过程管控,强化监管执法、社会共治,深化安全生产隐患大排查快整治严执法集中行动,及时发现和消除各类事故隐患,防患于未然;坚持科学施救,及时、科学、有效应对各类重特大事故,最大限度减少事故伤亡人数、降低损害程度。

  (二)工作目标。到2018年,在全省建立健全“源头治理、风险管控、隐患整治、社会共治、智慧监管、应急管理”系统性、整体性的遏制重特大事故工作体系,突出落实企业主体责任,全面推进依法治理,实现有效遏制重大事故、杜绝特别重大事故目标。构建形成完善的安全准入制度体系,淘汰一批资源枯竭、污染严重、治理无望、安全保障水平低的厂矿和工艺、技术、装备,安全生产源头治理能力得到全面加强;构建形成点、线、面有机结合的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作体系,全社会共治和共同防控安全风险和共同排查治理事故隐患的责任、措施和机制更加精准、有效;构建形成严格规范的惩治违法违规行为制度机制体系,使违法违规行为引发的重特大事故得到有效遏制;构建形成本质安全防护体系,实施一批保护生命重点工程,根治一批可能诱发重特大事故的重大隐患;构建形成完善的智慧安全监管体系和安全技术研发推广体系,安全监管水平和安全科技保障能力水平得到显著提升;构建形成高效、科学的应急救援体系和应急响应机制,事故应急处置能力得到明显提升。

  二、工作措施

  (一)源头治理。把全面加强安全生产源头治理作为遏制重特大事故的治本之策。紧密结合供给侧结构性改革,把安全生产条件作为补短板、去产能的一项重要内容,推进“五个一批”(主动退出一批、倒逼出清一批、优化整合一批、转移消化一批、改造提升一批),从源头上减少重大风险点,降低区域性、系统性安全风险,从根本上遏制重特大事故发生。

  1.严格规划准入。各级政府和发展改革、住房城乡建设、国土资源、安全生产监管等部门要积极探索建立安全专项规划制度,把安全规划纳入经济社会发展规划和城镇总体规划,并加强规划之间的统筹与衔接。加强城乡规划安全风险的前期分析,完善城乡规划、设计和建设的安全准入标准,研究建立招商引资安全风险评估制度,严格高风险项目建设安全审核把关,科学论证高危企业的选址和布局,严禁在人口密集区周边新建高风险项目。在已建成的高风险项目周边开发建设,必须严格按照国家、行业标准规范保持足够的安全距离。

  2.严格规模准入。各级政府和发展改革、国土资源等部门及相关行业主管部门要根据产业政策、法律法规、国家标准、行业标准和本地区、本行业领域实际,明确高危行业企业最低生产经营规模标准,严禁新建不符合最低规模要求的企业。认真落实《山东省人民政府办公厅关于加强安全环保节能管理加快全省化工产业转型升级的意见》(鲁政办字〔2015〕231号),原则上不再核准(备案)固定资产投资额低于1亿元的新建、扩建危险化学品项目(不含土地费用)。新建、扩建危险化学品项目的核准(备案),审批权限一律上收由设区的市投资管理部门负责。停止核准新建生产能力低于45万吨/年的煤矿和新建生产能力低于90万吨/年的煤与瓦斯突出煤矿。自2016年起3年内,原则上不再审批新建煤矿、新增产能技术改造和煤矿生产能力核增项目。省内原则上不再审批地下开采非煤矿山项目,确需批建的,铁矿生产能力必须达到30万吨/年,金矿生产能力必须达到6万吨/年,粘土矿生产能力必须达到5万吨/年,且须经省联席会议联审报省政府审批;暂停审批新建石膏矿山;对达不到《山东省金属非金属地下矿山安全生产技术与管理规范》的矿山一律不得生产。依法淘汰所有存在重大隐患的民爆企业熔、注药起爆具手工生产线。加快小冶炼、小建材等企业的安全整治和淘汰退出工作。建立大型经营性活动备案制度和人员密集场所安全预警制度,严格控制人流密度。推动实施劳动密集型作业场所空间物理隔离技术工程,严格限制劳动密集型作业场所单位空间作业人数。

  3.严格工艺设备标准和从业人员资质准入。各级政府和负有安全监管职责的部门要实施更加严格的生产工艺、技术、设备安全标准,严禁使用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺,对不符合相关国家标准、行业标准要求的,一律不准投入使用,倒逼企业采用先进安全可靠的工艺装备,提升本质安全水平。推行高危行业从业人员安全资质准入制度,明确高危行业企业负责人、安全管理人员和特种作业人员的专业素质要求,从事高空作业、起重机械作业、煤气作业、制冷作业等特种作业人员必须依法持证上岗,并开展安全资质专项整治。

  4.强力推动淘汰退出落后产能。紧密结合供给侧结构性改革和国家化解钢铁、煤炭等过剩产能工作要求,在危险化学品、煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、冶金有色、交通运输等行业领域和劳动密集型企业,研究细化安全生产方面的配套措施,严格落实国家和我省有关安全生产准入条件和门槛要求,结合推进“五个一批”,依法关停退出达不到安全标准要求的产能和违法违规企业,及时注销到期不申请延期的安全生产许可证,关闭经停产整顿仍达不到安全生产条件的企业。加大政策支持力度,通过资金奖补、兼并重组等途径,引导安全保障能力低、长期亏损、扭转无望的企业主动退出。

  (二)风险管控。认真贯彻落实《山东省人民政府办公厅关于建立完善风险管控和隐患排查治理双重预防机制的通知》(鲁政办字〔2016〕36号)和《山东省人民政府安全生产委员会关于深化安全生产隐患大排查快整治严执法集中行动推进企业安全风险管控工作的通知》(鲁安发〔2016〕16号),全面分析、排查、研判各类安全风险点并实施有效管控,切实解决“想不到、管不到、治理不到”问题。

  1.培育标杆企业,建立风险评估分级管控标准体系。各级各有关部门要根据本地区、本行业领域存在的主要安全风险,研究制定区域性、行业性安全风险辨识、评估、分级、管控标准,并有针对性地培育、树立一批风险管控标杆企业,系统总结标杆企业的经验和做法,形成一整套可借鉴、可推广、可套用的企业安全风险管控标准体系,经省标准化主管部门审定,以山东省地方标准形式发布实施,为开展安全风险分级管控提供依据,在同类企业中推广、对标套用,逐步达到风险管控标准化要求。

  2.落实企业风险管控主体责任,形成两个清单和“一企一册”。各级政府及有关部门要督促企业组织车间、班组、岗位全面排查、预判可能导致事故发生的风险点,对排查出来的风险点,按照危险程度分为1、2、3、4级(1级为最危险级,依次降低),针对风险等级和风险类型状况,建立两个清单:一是管控责任清单,将每个风险点按照风险等级逐级落实到公司、车间、班组、岗位进行管控。二是管控措施清单,对每个风险点都要制定和采取具体严密的安全管控措施,包括制度管理措施、物理工程措施、在线监测措施、视频监控措施、自动化控制措施、应急管理措施等,并严格实施企业安全风险公告、岗位安全风险确认和安全操作“明白卡”制度。同时,企业要将所有安全风险点逐一登记,建立企业安全风险管控档案,形成“一企一册”,经企业法人代表签字和企业盖章后,报送属地相关监管部门备案。

  3.认真做好区域性安全风险管控工作,落实安全管理责任。各级政府和有关部门在深入总结分析事故发生规律、特点和趋势的基础上,每年分析、排查、评估、研判本地区、本系统区域性、系统性安全风险,并将风险确定为“红、橙、黄、蓝”4个等级(红色为风险最高级)。通过安全生产信息化平台,建立起安全风险和事故隐患数据库,并逐步绘制出省、市、县以及企业安全风险等级和重大事故隐患分布电子图。按照“分区域、分系统、分等级、网格化、实名制”原则,明确落实每处重大安全风险的属地管理责任、专项安全监管责任,强化风险管控技术、制度、管理措施,把可能导致的后果限制在可防、可控范围之内。健全安全风险公告警示和重大安全风险预警机制,定期对红色、橙色安全风险进行分析、评估、预警。

  (三)隐患整治。事故隐患是风险管控措施不到位、不落实,管控措施缺失、失效的具体表现,必须及时排查和整改。要督促企业围绕风险点和风险管控措施,有针对性地排查治理隐患,以确保各项风险管控责任和管控措施落实到位,确保各个风险点始终处于有效管控之中。

  1.持续深化安全生产隐患大排查快整治严执法集中行动。各级政府要以集中行动为总抓手,强力推进风险管控和隐患排查治理双重预防机制建设,始终保持对隐患整治和打非治违的高压态势,严格做到“五个一律”:凡是发现企业不围绕风险点和风险管控措施开展隐患自查自改的,一律依法处罚;凡是发现企业存在安全生产非法违法行为的,一律依法上限经济处罚;凡是发现企业自查自改后仍存在重大隐患和非法违法行为的,一律依法停产停业整顿;凡是经停产整顿到期仍达不到安全生产要求的,一律依法关闭;对存有重大安全风险、不具备安全生产条件、长期处于停产状态的“僵尸企业”,一律依法关闭,发证机关要依法吊销企业相关证照,并向社会公告。

  2.落实企业隐患自查自改主体责任。督促企业围绕各个风险点,对照安全生产法律法规和各行业安全生产标准、规程、规定,全面排查各类不安全因素和事故隐患,发现问题立即整改;一时难以整改的,要制定整改方案,按照“五落实”的要求限期整改完成。企业自身技术力量不足的,要聘请有关服务机构和专家帮助自查自改。同时,要发动广大职工参与自查自改,认真查找身边安全隐患。

  3.实施事故隐患排查治理闭环管理。推进企业安全生产标准化和隐患排查治理体系建设,建立安全风险自评、自控和事故隐患自查、自改信息系统,实现政府部门的风险管控和事故隐患排查治理网络管理平台与企业互联互通,达到风险远程监控和隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、核销全过程记录及闭环管理。

  (四)智慧监管。充分利用互联网、物联网、大数据、信息化技术,提高安全管理水平。大力推进保护生命重点工程建设,积极推广应用新技术、新工艺、新流程、新装备,不断提升安全生产技术保障水平。

  1.强化信息化、自动化技术应用。针对可能引发重特大事故的重点区域、单位、部位、环节,加强远程监测预警、自动化控制和紧急避险、自救互救等设施设备的使用,强化技术防范。完善危险化学品生产装置、储存设施自动化控制和紧急停车(切断)系统、可燃有毒气体泄漏报警系统、尾矿库等在线检测系统,鼓励推广“两客一危”车辆(长途客车、旅游包车、危险货物运输车)安装防碰撞系统。

  2.推进企业技术装备升级改造。及时发布淘汰落后和推广先进适用安全技术装备目录,通过法律、行政、市场等多种手段,推动、引导高风险企业开展安全技术改造和工艺设备更新,淘汰一批不符合安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的工艺、技术和装备。推动一批高危行业企业实现“机械化换人、自动化减人”。

  3.加大安全科技支撑力度。充分利用高等院校、科研机构、社会团体等科研资源,加大对遏制重特大事故关键安防技术装备的研发力度。加大安全科技成果推广力度,搭建“产学研用”一体化平台,完善省、市、县和企业等多层次科研成果转化推广机制。鼓励大企业建立安全生产研发中心,激励社会资本进入安全生产服务领域,培育形成现代化的专业技术服务机构,引导中小企业购买安全技术服务。

  4.加强保护生命重点工程建设。重点建设安全生产风险分级管控与隐患排查治理体系信息平台建设工程,重大危险源在线监测及事故预警示范工程,煤矿重大灾害防治和煤矿监控系统升级改造示范工程,煤矿事故风险分析平台建设工程,金属非金属地下矿山采空区治理和监控工程,尾矿库“头顶库”综合治理工程,矿山救援能力建设工程,机械化换人自动化减人工程,化工过程安全管理推广工程,化工功能区信息化建设示范工程,金属冶炼、工业煤气、有限空间和粉尘作业安全防护工程,涉氨制冷防泄漏安全保护工程,民爆生产线少人化工程,公路安全生命防护工程,学校安全管理平台建设工程,平安渔业建设工程,铁路运输安全环境和道口安全控制工程等。

  (五)社会共治。标本兼治遏制重特大事故是一项系统工程,要动员全社会共同参与,形成齐抓共管、综合治理、有效预防重特大事故的工作合力。

  1.落实责任齐抓共管。要认真落实省委、省政府有关安全生产的重大部署和断然措施,建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系,严格做到“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。各级政府要把风险管控、隐患治理、预防重特大事故作为重点工作进行部署、调度、督查和考核,并将保护生命重点工程纳入本地区“十三五”规划中,确保实施到位。要充分发挥安委会办公室的作用,紧紧依靠各级党委政府,推动落实企业主体责任、部门监管责任,综合运用法律、行政、经济、技术标准等各种手段,努力形成齐抓共管、上下联动的预防重特大事故工作局面。

  2.群防群控形成合力。贯彻落实省政府安委会、省综治委联合下发的《关于将城乡社区安全生产纳入社会治理网格化管理的通知》(鲁安发〔2016〕12号),依托社会治理网格化管理体系,将安全监管触角延伸到村(社区),实施群防群治。推行执法曝光工作制度,对违反安全生产法律法规的企业,定期在媒体上曝光,强化警示和震慑作用。加大举报奖励力度,进一步畅通渠道,鼓励发动群众举报违法违规生产经营建设行为,强化社会监督。完善生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”制度,完善联合惩戒机制。发挥各级工会组织作用,广泛开展企业职工“查身边隐患、保职工安全、促企业发展”群众性安全生产活动。

  3.运用司法手段强化从严治理。贯彻落实最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕22号),加强安全执法和刑事司法的衔接。对抗拒执法、逾期不执行执法决定的,由公安机关依法强制执行或向人民法院申请强制执行,对涉嫌犯罪的违法案件,及时移送司法机关,坚决杜绝有案不移、有案不立、以罚代刑。

  4.加强基层监管执法能力建设。认真落实《山东省人民政府办公厅关于加强乡村安全生产、建设工程质量安全、环境保护、道路交通安全监管工作的通知》(鲁政办发〔2016〕6号)要求,充实加强乡镇(街道)监管执法力量,按期完成乡镇安监机构和村级安全管理网络建设,实现安全管控全覆盖,把苗头性问题消除在最基层。

  (六)应急管理。建立完善安全生产应急管理体系,切实提升事故应急处置能力,是防范重特大事故的最后一道防线。

  1.加强员工岗位应急培训。健全企业全员应急培训制度,针对员工岗位工作实际组织开展应急知识培训,提升一线员工第一时间化解险情、自救互救和避险逃生的能力。

  2.健全快速应急响应机制。加强应急管理队伍建设,建立健全部门之间、地企之间应急协调联动制度,加强安全生产预报、预警。完善企业应急预案,制定重点岗位应急处置卡,加强应急演练,严防盲目施救导致事态扩大。加强应急资源数据库建设,及时将救援队伍、专家、装备、物资等信息资源纳入数据库,实现应急救援资源共享。强化应急响应,确保在第一时间能够迅速调动队伍、调集装备、找到专家,赶赴事故现场组织抢险救援。

  3.加强应急保障能力建设。认真总结事故应急救援经验教训,建立完善我省安全生产应急管理体系。针对各地产业结构特点,建立区域性的矿山、危险化学品、油气管道等专业化应急救援队伍和实训演练基地建设,加大省、市、县三级安全生产专项资金扶持力度,强化大型先进救援装备、应急物资和紧急运输、应急通信能力储备。建立救援队伍社会化服务补偿机制,鼓励和引导社会力量参与应急救援。对引进的大型、新型救援装备,运用市场化方式把“养”和“用”有机结合起来,使“人、技、装”高度融合,确保在救援时发挥应有作用。

  三、工作要求

  (一)高度重视。重特大事故频发是冲击群众安全感最突出的问题。有效遏制重特大事故,是党中央、国务院和省委、省政府对安全生产工作的明确要求,也是深入开展安全隐患大排查快整治严执法集中行动的着力点和出发点,要深刻认识遏制重特大事故的重要性、紧迫性,摆在重中之重的突出位置,紧紧扭住这个“牛鼻子”,抓紧抓实各项预防工作,坚决遏制重特大事故发生。

  (二)防控到位。省有关部门针对本行业领域、本系统实际,制定了全省重点行业领域标本兼治遏制重特大事故防控措施,各级各有关部门要认真落实,确保各项防控措施执行到位、落实到位。同时,要深入分析研究本地区、本行业、本单位存在的重大风险点和重大隐患,把握规律,科学预判,有针对性地制定本地区、本系统、本单位具体工作方案,明确目标任务,细化责任分工,抓紧组织推进,狠抓防控措施落实,务必取得实效。

  (三)统筹推进。紧密围绕经济社会发展大局,抓住稳增长、调结构、促转型的有利时机,充分利用“安全、环保、节能、质效”标准,推动高危行业比重下降、落后产能淘汰退出。要把遏制重特大事故与建立完善风险管控和隐患排查治理双重预防机制、与推进安全生产标准化建设和企业全员安全教育培训等紧密结合起来,精准发力,综合施策,构建遏制重特大事故长效机制。

  (四)典型引路。选择一批有代表性的市、县(市、区)进行预防重特大事故试点,取得成熟经验后全面推广。枣庄、泰安市被国务院安委会办公室确定为全国试点城市。省政府安委会确定淄博、潍坊、日照市和莱州、龙口、诸城、新泰市为我省试点城市。各地都要确定一批试点单位,及时发现、总结各地、各行业领域及企业的有效做法和典型经验,加强信息宣传和情况交流,适时召开现场会等进行推广,发挥示范带动作用。

  (五)宣传发动。要切实加强安全生产宣传教育,在各级广播、电视、报刊和政府网站全面开设安全生产专题栏目,充分利用政务微信、微博、新闻客户端和手机报,加强宣传、广泛发声。组织实施安全文化示范工程,积极推进“互联网+安全培训”建设。充分发动社会各方面力量积极支持、参与安全生产工作,重点宣传基层安全生产好的经验做法,定期曝光一批重大隐患,惩治一批典型违法行为,通报一批“黑名单”生产经营单位,取缔一批非法违法企业,关闭一批不符合安全生产条件企业,形成齐抓共管、社会共治的工作格局。

  (六)考核问责。要健全完善遏制重特大事故责任制,进一步明晰政府、部门和企业遏制重特大事故的职责,强化责任落实。加强目标责任考核,强化重特大事故指标刚性约束,实行重特大事故零控制“一票否决”。对在遏制重特大事故过程中工作突出成效明显的,进行通报表扬;对工作不积极主动、被动应附、懒政怠政的必须问责到位,要依法依规严厉追究相关单位和相关责任人的责任。

  附件:全省重点行业领域标本兼治遏制重特大事故防控措施